Strade private ad uso pubblico

Strade private e strade pubbliche

Stabilire a chi appartenga una strada e a chi spetti la sua manutenzione può essere un problema complesso, fonte di controversia tra Amministrazioni locali e cittadini.

La questione si pone in particolare per le strade di proprietà privata su cui viene esercitato un passaggio pubblico, categoria che ricomprende fattispecie e interessa contesti assai diversi tra di loro.

Vi sono strade agrarie create ex collatione privatorum agrorum mediante conferimento di porzioni di fondi contigui, ossia aperte a cavallo tra terreni agricoli per consentire ai singoli proprietari di raggiungere i loro fondi con mezzi e animali, localizzate in contesti rurali e montani.

Vi sono poi strade private per garantire accesso ai residenti insediati, create nell'ambito di lottizzazioni in contesti urbani. 

In molti casi tali strade hanno acquisito una funzione pubblica, vuoi (le vie agrarie) per la loro idoneità a raggiungere zone altrimenti difficilmente accessibili, vuoi (le vie private cittadine) per essere diventate giocoforza parte della viabilità urbana nella città in espansione.

Nonostante la diversità tipologica, e a volte anche terminologica con cui vengono indicate tali strade (benché la definizione più accreditata sembra essere quella di vie vicinali pubbliche), l'inquadramento giuridico è identico, caratterizzato da una servitù di uso pubblico su un bene di proprietà privata.

La particolarità della situazione si traduce in una disciplina specifica per la gestione e la ripartizione dei costi relativi a questi tracciati.

Prima ancora, tuttavia, bisogna chiarire quando si versi in ipotesi di strada privata ad uso pubblico, questione tutt'altro che scontata.

Tipologie di strade

A livello sistematico occorre premettere che :

• in base alla proprietà del suolo, si opera la distinzione tra strade pubbliche (ossia di proprietà di enti pubblici) e strade private;
• in base alla destinazione, si distingue tra strade ad uso pubblico e strade ad uso privato.

Le strade di proprietà pubblica sono destinate all'uso pubblico.

Le strade di proprietà privata possono essere destinate all'uso pubblico, ossia possono essere gravate da una servitù pubblica di passaggio (cc.dd. vie vicinali pubbliche), oppure possono essere destinate all'uso esclusivo dei proprietari.

Si dà anche il caso di strade di proprietà pubblica ad uso privato, cc.dd. strade interne di servizio, destinate a soddisfare esigenze particolari di singoli edifici pubblici.

Il profilo della destinazione della strada sembra essere invero quello maggiormente qualificante, tanto che in dottrina si è afferma come

la distinzione fra strade pubbliche e private deve basarsi soprattutto sul criterio funzionale e non sul mero criterio materiale dell'appartenenza, cosicché sono pubbliche le strade destinate al pubblico transito e private tutte le altre (La Rocca, 2000)

La proprietà della strada

Quando la strada può definirsi privata? Quando viene realizzata da privati su suolo di proprietà privata.

E' ragionevole immaginare che per tracciati realizzati in tempi recenti, specie in esecuzione di piani di lottizzazione, vi siano una molteplicità di evidenze documentali che testimoniano la titolarità della via, ossia la proprietà del suolo su cui la stessa si apre.

I problemi si pongono quando si tratta di strade costruite in tempi antichi o la cui genesi è incerta o ignota.

Nel nostro ordinamento opera infatti una presunzione iuris tantum di appartenenza del suolo all'ente territoriale su cui la strada insiste, canonizzata dall'art. 22 co. 1 L. n. 2248/1865 all. F:

il suolo delle strade nazionali è di proprietà dello Stato, quello delle strade provinciali appartiene alle provincie ed è proprietà dei Comuni il suolo delle strade comunali.

Alle strade comunali sono assimilate anche le strade vicinali, secondo quanto stabilito dal Codice della Strada (D.Lgs. n. 285/1992, art. 2 co. 3 lett. D)

Trattandosi di presunzione, il principio è superabile fornendo prova contraria con qualsiasi mezzo di prova (ex multis Cass. civ., 27 febbraio 1988, n. 2083), anche testimoniale, mentre - in assenza di certezze documentali e ferma la presunzione di cui sopra - gli elementi che  vengono in rilievo ai fini di accertare la titolarità della strada sono:

• la sua rappresentazione, o meno, quale strada pubblica nelle mappe catastali;
• la sua presenza o meno nell'elenco delle strade comunali, o nell'elenco dei beni facenti parte del demanio comunale;
• l'assenza o la presenza di segni di sbarramento o di limitazione all'utilizzo della strada;
• l'uso pubblico della strada, che viene considerato dalla giurisprudenza condizione necessaria, benché non sufficiente, ad affermarne la demanialità (cfr. Cons. Stato, IV, 2 marzo 2001, n. 1155; v. anche Trib. Ragusa, 23 febbraio 2018; C. App. Napoli, II, 8 settembre 2010);
• eventuali testimonianze.

La giurisdizione sulle questioni di proprietà delle strade è devoluta al Giudice ordinario, ai sensi dell'art. 20 L. n. 2248/1865, all. F.

L'uso pubblico della strada

Avendo riguardo al profilo funzionale, per potersi affermare la destinazione pubblica della strada occorre la presenza di tre requisiti (T.A.R. Napoli, III, 16 ottobre 2017, n. 4824; T.A.R. Lecce, 5 gennaio 2015, n. 5; Cons. Stato, 14 febbraio 2012, n. 728):

1. la destinazione al servizio di una collettività indeterminata di cittadini portatori di un interesse generale inteso come utilizzo al transito da parte di una collettività indiscriminata di cittadini (Cons. Stato, IV, 15 giugno 2012, n. 3531) iure servitutis publicae;
2. l'oggettiva idoneità a soddisfare le esigenze di interesse generale, ad esempio mettendo in comunicazione due strade pubbliche o consentendo di raggiungere spazi pubblici non altrimenti accessibili;
3. un titolo valido a sorreggere l'affermazione del diritto di uso pubblico, che può essere costituito da:
   • un atto pubblico o privato (provvedimento amministrativo, convenzione fra proprietario ed amministrazione, testamento);
   • una usucapione ventennale;
   • la protrazione dell'uso da tempo immemorabile;
   • la dicatio ad patriam, ossia il comportamento del proprietario che mette volontariamente e con carattere di continuità un proprio bene a disposizione della collettività.

L'iscrizione della strada nell'elenco delle strade vicinali di uso pubblico costituisce presunzione iuris tantum dell'effettiva destinazione pubblica, superabile con la prova contraria che escluda l'esistenza di un diritto di uso o di godimento della strada da parte della collettività (Cons. Stato, V, 29 maggio 2017, n. 2531; in termini, di recente: anche Cass. civ., II, 5 luglio 2013, n. 16864; in precedenza: Cass. civ., I, 2 novembre 1998, n. 10932).

Gestione e manutenzione delle strade ad uso pubblico e privato

Una volta individuati i criteri che permettono di definire titolarità e funzione della strada, si possono individuare i soggetti cui spetta la cura e la manutenzione del tracciato, nonché le forme in cui questo incombente viene esercitato.

Strade pubbliche

Le strade di proprietà pubblica (sia ad uso pubblico, sia ad uso privato-interno) non presentano particolari problemi, essendo pacifico che gli oneri di manutenzione siano a carico dell'Ente proprietario.

Una partecipazione degli utenti della strada alla gestione della stessa, sotto forma di contributo economico o di esecuzione materiale di lavori, è comunque possibile, qualora ne avessero interesse.

Formalmente, tale possibilità potrebbe attuarsi mediante un contratto di sponsorizzazione ex art. 19 co. 2 D.Lgs. n. 50/2016, a mezzo del quale gli utenti assumerebbero, a proprie cura e spese, l'esecuzione di lavori pubblici.

Strade private

Con riguardo alle strade di proprietà privata la questione si pone in termini più complessi.

Il nostro ordinamento conosce infatti per la loro gestione una normativa specifica, tuttora affidata, nel suo impianto fondamentale, al D.L.Lgt. n. 1446/1918.

Tale provvedimento disciplina la possibilità, per gli utenti di tali strade, di costituirsi in consorzi per consentirne la gestione, manutenzione e ricostruzione con una ripartizione di costi tra i soggetti consorziati.

Il procedimento di costituzione e la natura stessa del Consorzio sono differenziati a seconda che la via privata sia soggetta, o meno, a pubblico transito.

Per il caso di vie private non destinate al pubblico transito, la costituzione del consorzio:

• è facoltativa (art. 1 D.L.Lgt. 1 settembre 1918, n. 1446);
• consegue ad un'iniziativa privata richiesta al Sindaco da un numero di utenti che rappresenti o che assuma a proprio carico almeno il terzo della spesa occorrente per le opere proposte, allegando:
  • una perizia sommaria di massima
  • il progetto di statuto consortile
  • lo schema dell'elenco degli utenti
  • il piano di ripartizione della spesa fra gli utenti
• è vagliata dalla Giunta comunale, che, sentiti gli utenti, formula proposte per la costituzione del consorzio, depositate per 15 giorni; dell'avvenuto deposito viene data comunicazione all'albo pretorio e notificazione agli utenti;
• nei 15 giorni di deposito delle proposte della Giunta possono essere proposti reclami;
• scaduto il termine di deposito, il Consiglio comunale, decorsi almeno altri 15 giorni, decide sui reclami presentati e, tenute presenti le proposte della Giunta, approva:
  • la costituzione del consorzio,
  • l'elenco degli utenti,
  • il piano di ripartizione delle spese;
• la deliberazione consiliare è pubblicata all'albo pretorio per quindici giorni e dell'esito dei reclami è dato avviso agli interessati.

Trattandosi di strada privata non destinata all'uso pubblico, il Comune non è tenuto ad una partecipazione economica nel Consorzio, ma ha la facoltà di concorrere alle spese solo per opere di sistemazione o ricostruzione (esclusa quindi la manutenzione), in misura non eccedente il quinto della spesa.

Il senso dell'istituto è in sostanza quello di coinvolgere nella gestione della strada anche quei soggetti che, pur non proprietari, la utilizzano. Evidentemente, se gli utilizzatori coincidono con i proprietari, o addirittura si tratta di un'unica persona, la complessa procedura di costituzione del consorzio, facoltativa, non ha ragion d'essere.

In tal caso la manutenzione della strada ricadrà esclusivamente sui proprietari della stessa.

Per il caso di strada privata soggetta al pubblico transito la costituzione di consorzio per la manutenzione, sistemazione e ricostruzione della via vicinale è invece obbligatoria (art. 14 L. 12 febbraio 1958, n. 126).

L'iniziativa per la costituzione del consorzio, in tali casi, appartiene:

• agli utenti,
• al Comune, che può promuoverne d'ufficio la costituzione in caso di inerzia da parte degli utenti (art. 5, D.L.Lgt. n. 1466/1918),
• al Prefetto, che provvede d'ufficio in caso di inerzia da parte sia degli utenti, sia del Comune (art. 14, co. 2, L. n. 126/1958).

Il Comune è obbligatoriamente tenuto a concorrere nelle spese di manutenzione, sistemazione e ricostruzione delle vie vicinali soggette al pubblico transito in misura variabile da un quinto alla metà della spesa, secondo il grado di importanza della strada.

Il Comune partecipa altresì alle decisioni del consorzio, con voto proporzionale alla misura del concorso.

Quanto al procedimento, la giurisprudenza più recente esclude che, ove la costituzione del Consorzio sia obbligatoria e l'iniziativa non venga assunta dagli utenti ma dalla parte pubblica, debba farsi ricorso alla procedura di cui all'art. 2 del D.L.Lgt. n. 1446 del 1918 (Cons. stato, V, 27 febbraio 2018, n. 1178).

Vale a dire che l'ente promotore della costituzione non dovrà provvedere al deposito della proposta di costituzione del Consorzio e alle relative comunicazioni e notificazioni previste dalla norma, così come gli utenti non potranno proporre reclami (con conseguente obbligo dell'A.C. di decidere sugli stessi), ma attiverà un procedimento ordinario e interno all'Amministrazione, fatte salve le garanzie partecipative generali previste dalla legge sul procedimento amministrativo (ex artt. 7 ss. L. n. 241/1990)

Ciò in quanto la L. n. 126/1958 prevede la costituzione d'ufficio dei Consorzi obbligatori da parte del Comune o del Prefetto come ipotesi alternativa e residuale rispetto a quella d'iniziativa degli utenti e solo per quest'ultimo caso vale il complesso procedimento delineato dall'art. 2 del D.L.Lgt. del 1918.

La delibera con cui il Consiglio comunale sancisce la costituzione del Consorzio reca anche l'approvazione dello statuto, dell'elenco degli utenti e del piano di ripartizione delle spese tra gli utenti della strada, per consentirne l'operatività.

In caso di consorzio obbligatorio per la gestione di una strada vicinale destinata a pubblico transito costituito ex officio dal Comune, quest'ultimo non esaurisce la propria potestà provvedimentale con la delibera istitutiva del Consiglio Comunale, ma conserva il potere di incidere, sempre attraverso atti amministrativi autoritativi, sulla vita del consorzio, ben potendo deliberare il suo scioglimento ovvero sue modificazioni oggettive o soggettive (Cass. civ. Sez. II Ord. 23 gennaio 2018, n. 1623)

I consorzi per la gestione di strade vicinali soggette a uso pubblico, infine, assumono natura di enti pubblici e ad essi si applicano le norme sulla contrattualistica pubblica, a differenza dei consorzi per la gestione di strade ad uso privato, che hanno natura di soggetti privati (Cass. civ. Sez. I, 13 ottobre 2014, n. 21593).